Prof. Isabelle Rorive, Véronique van der Plancke et Zoé Vandenberg.
Ce blog a été rédigé par Anastasia Schorochoff, sous la supervision de la prof. Isabelle Rorive dans le cadre du Programme PCI (Promotion de la Citoyenneté et de l’Interculturalité) de la Fédération Wallonie-Bruxelles.
L’Equality Law Clinic (ELC) a remis à la Fédération Wallonie-Bruxelles un rapport d’une soixantaine de pages, consacré à l’institutionnalisation de l’hébergement citoyen à Bruxelles. Ce rapport prolonge et approfondit un travail conséquent soutenu en juin 2025 par cinq étudiantes de Master 2 en droit de l’ULB (S. Ben Ammar, E. Discepoli, N. Erol, E. Le Bailly de Tilleghem et A. Schorochoff) encadrées par l’équipe académique et scientifique de l’ELC. Le présent blog en restitue les grandes lignes.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, a déclenché le déplacement de millions de personnes et provoqué une mobilisation inédite des pays européens en matière d’accueil. En Belgique, cette crise a donné lieu à une forme d’intervention publique originale : l’appel explicite aux citoyens à héberger chez eux des personnes déplacées, via des campagnes telles que #Plekvrij[1]. Ce recours massif à l’hébergement citoyen, encouragé par les pouvoirs publics et encadré de manière partielle, pose une série de questions juridiques, en particulier dans un contexte bruxellois où plus de 60 % des habitants sont locataires[2].
C’est dans ce contexte que Bruxelles Logement a commandité une étude au Centre de Psychologie Sociale et Culturelle de l’ULB, menée par le professeur Antoine Roblain et Clara Mativa, afin d’évaluer les implications de l’institutionnalisation de l’hébergement citoyen. Dans cette perspective, l’Equality Law Clinic a été chargée d’effectuer une recherche sur les enjeux juridiques de cette institutionnalisation dans le cadre spécifique de la Région de Bruxelles-Capitale.
L’objectif de l’étude est double : d’une part, dresser un état des lieux des dispositifs actuels d’hébergement citoyen, notamment en analysant les mécanismes mis en place dans le contexte de la crise ukrainienne ; d’autre part, formuler des propositions concrètes de modélisation juridique, susceptibles d’encadrer durablement cette pratique. L’analyse s’inscrit dans une volonté de penser l’hébergement citoyen comme une réponse complémentaire, et non concurrente, aux dispositifs institutionnels d’accueil.
I. Une pratique née de la solidarité, en voie d’institutionnalisation
L’hébergement citoyen en Belgique est le fruit de mobilisations sociales ayant émergé dans des contextes migratoires successifs et visant à répondre à l’insuffisance des dispositifs d’accueil institutionnels. Deux périodes ont marqué son développement.
La première, de 2015 à 2019, correspond à la naissance et aux fondations de l’’hébergement citoyen. Face à la saturation des structures d’accueil lors du « long summer of migration » et au campement spontané formé au parc Maximilien, émerge la Plateforme Citoyenne de soutien aux réfugiés, aujourd’hui Belrefugees[3]. De septembre 2017 à septembre 2018, plus de deux cent mille nuitées ont été mises à disposition de personnes exilées ; plus de sept mille citoyens ont ouvert leur porte au moins une fois et plus de quatre mille bénévoles ont apporté leur soutien[4]. Cette mobilisation matérialise alors une forme de résistance active aux politiques migratoires.
La seconde période, en 2022-2023, marque une forme d’institutionnalisation. Avec l’accueil des personnes fuyant la guerre en Ukraine, l’hébergement citoyen est désormais porté par l’État et s’inscrit dans une logique plus gestionnaire que militante[5]. À la fin du mois de mars 2022, près de 88 % des solutions d’hébergement mises à la disposition des personnes déplacées étaient proposées par les citoyens[6].
De cette évolution, le rapport dégage cinq principes fondamentaux qui afin de guider toute démarche d’institutionnalisation : l’hébergement citoyen doit être (1) volontaire, (2) éclairé, (3) temporaire, (4) adaptable aux spécificités des situations rencontrées, et (5) s’inscrire dans un réseau structuré[7]. Ces principes tiennent lieu de boussole à l’ensemble de l’analyse.
II. Pour qui ? Les publics concernés et les obligations de l’État
L’accès et le droit à l’hébergement des personnes migrantes en Belgique varient substantiellement en fonction de leur statut administratif. Le rapport distingue quatre catégories de personnes pour lesquelles l’hébergement citoyen pourrait, en tant que solution transitoire, répondre à un besoin aigu de logement : (1) les bénéficiaires de la protection temporaire, (2) les demandeurs de protection internationale, (3) les réfugiés reconnus et bénéficiaires de la protection subsidiaire, ainsi que (4) les migrants en transit sans titre de séjour.
Cette « classification » détermine directement la nature et le degré d’intervention de l’État. Les bénéficiaires de la protection temporaire se voient consacrer un véritable droit d’accès à un hébergement approprié, dont les pouvoirs publics sont débiteurs[8]. De même, les demandeurs de protection internationale bénéficient d’un droit à l’aide matérielle qui constitue une obligation de résultat dans le chef de l’État fédéral[9]. À l’inverse, pour les réfugiés reconnus et les migrants en transit, l’État ou les Régions ne sont tenus qu’à une obligation de moyen variable en matière de logement.
Il en résulte un enseignement central : lorsque l’hébergement citoyen bénéficie à des publics à l’égard desquels l’État est tenu par une obligation de résultat, son organisation ne peut se faire sans une implication obligatoire des pouvoirs publics. Loin d’une privatisation de l’accueil, l’hébergement citoyen doit être compris comme un geste de solidarité venant s’inscrire en appui aux mécanismes existants. La société civile, en se mobilisant, constitue un complément – et non un substitut – aux obligations étatiques. Il ne s’agit pas de légitimer ou de normaliser les manquements des pouvoirs publics.
III. Quel cadre contractuel ? Du bail à la charte de cohabitation
Le cœur de l’analyse porte sur la formalisation de la relation entre l’hébergeur et l’hébergé. Introduire un cadre juridique soulève une crainte légitime : celle de rigidifier une démarche volontaire. Plusieurs arguments plaident toutefois en faveur d’une formalisation a minima, ne serait-ce que pour clarifier les obligations respectives des parties et définir un aspect essentiel : la durée de l’hébergement. Le rapport présente ainsi un continuum d’instruments, allant des formes d’encadrement les plus rigides aux régulations les plus légères.
Le bail apparaît comme la forme la plus contraignante et, in fine, inadaptée. Trois obstacles principaux le disqualifient : la rigidité des règles de durée, difficilement compatible avec le caractère intrinsèquement temporaire de l’hébergement citoyen ; les exigences de salubrité et de surface, que les logements mobilisés dans l’urgence ne satisfont pas toujours[10] ; et l’exigence d’un loyer sérieux, contraire à l’esprit de solidarité du dispositif, qui repose souvent sur la gratuité ou le versement d’une somme modeste[11].
La convention d’occupation précaire (ou temporaire) se révèle, à l’inverse, particulièrement adaptée. Contrat innommé offrant une grande souplesse, elle n’est pas soumise aux règles de durée du bail et permet aux parties de définir librement les modalités de l’occupation[12]. Le rapport relève d’ailleurs une avancée législative récente : l’ordonnance du 4 avril 2024 a expressément exclu les « occupations temporaires à finalité sociale » du champ d’application des normes de sécurité, de salubrité et d’équipement des logements[13]. Cet outil a fait ses preuves, tant lors des inondations de juillet 2021 que lors de l’accueil des ressortissants ukrainiens, la Région de Bruxelles-Capitale ayant mis à disposition un modèle de « convention d’hébergement temporaire » dans le cadre du programme « Brussels Helps Ukraine »[14].
Les schémas contractuels tripartites impliquant une association apparaissent comme le modèle le plus prometteur. L’intervention d’un tiers – association ou service public – permet d’assurer un accompagnement social et juridique tout au long de la période d’hébergement, et d’inscrire l’expérience individuelle des foyers au sein d’un réseau d’entraide. Le rapport souligne l’intérêt particulier de la convention tripartite, dans laquelle hébergeur et hébergé sont directement parties au contrat, tandis que l’association intervient comme tiers accompagnateur et garant d’un suivi social. Ce modèle, largement utilisé en France pour l’accueil des personnes fuyant l’Ukraine, place la relation au cœur d’un réseau de soutien coordonné par des associations mais financé par l’État, sans faire reposer exclusivement sur les particuliers la responsabilité de l’accueil[15].
Le régime de l’habitat solidaire, consacré par le Code bruxellois du logement, constitue une piste encore inexploitée. Le Gouvernement bruxellois ne s’est pas encore saisi de la faculté de mettre en place le mécanisme de labellisation et le régime juridique dérogatoire au bail qu’il prévoit[16]. Son activation permettrait d’intégrer les hébergements citoyens dans un réseau plus large, avec un accompagnement allégé et des dérogations adaptées au caractère temporaire de l’accueil.
La charte de cohabitation, enfin, est la forme d’encadrement la moins contraignante. Reposant davantage sur des considérations éthiques que strictement légales, elle structure la vie commune et prévient les conflits. Elle peut compléter un autre engagement contractuel ou, comme le préconise la Plateforme citoyenne, constituer l’unique accord. Le rapport rappelle à cet égard que, même en l’absence de titre d’occupation, le domicile bénéficie de la protection de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Ainsi, il a été jugé dans l’arrêt McCann c. Royaume-Uni que toute personne risquant de perdre son domicile doit pouvoir faire déterminer par un tribunal indépendant la proportionnalité de la mesure[17].
Un enjeu transversal traverse tout ce chapitre : dans une Région où près de deux tiers des habitants sont locataires, la situation du locataire-hébergeur est centrale. Le rapport établit que la faculté de s’engager dans un projet d’hébergement citoyen relève du droit au respect de la vie privée et de la libre jouissance du domicile. Ce droit n’est toutefois pas absolu : il s’exerce dans le respect des obligations du bail – user du bien « en bon père de famille » et en respecter la destination – et doit éviter toute requalification en sous-location prohibée. L’accueil doit ainsi demeurer dépourvu de caractère lucratif et s’inscrire dans une temporalité limitée. Le rapport suggère qu’un législateur soucieux de sécuriser le dispositif pourrait utilement consacrer explicitement, dans le Code bruxellois du logement, le droit du locataire de donner l’hospitalité[18].
IV. Quelles conséquences financières et sociales ?
L’arrivée d’une personne supplémentaire au sein d’un foyer n’est pas sans incidence sur les ressources de ses membres. Le rapport examine d’abord la manière dont le droit social appréhende la vie commune, à travers le prisme du revenu d’intégration sociale et de l’aide financière équivalente. Le partage d’un même logement peut en effet entraîner la qualification de « cohabitants », assortie ‘’une allocation au montant réduit.
Le rapport démontre toutefois qu’un projet d’hébergement citoyen ne relève pas nécessairement de ce régime. La cohabitation suppose la réunion de deux critères : un critère sociologique (la vie sous le même toit) et un critère économique (le règlement principalement en commun des questions ménagères)[19]. Or la jurisprudence exige un certain degré de durée : la Cour du travail de Liège a jugé, dans une affaire relative à l’hébergement temporaire d’une personne fuyant l’Ukraine, que l’appel lancé par l’État à titre provisoire ne pouvait être assimilé à une cohabitation[20]. La Cour de cassation a par ailleurs consacré, dans deux arrêts de 2017 et 2018, une conception « favorable » de la notion : le simple avantage économique tiré du partage d’un logement ne suffit pas à imposer le taux cohabitant[21].
Pour sécuriser les parties, le rapport identifie certaines solutions. La création du code de logement « LOG 06 » a ainsi permis, lors de l’accueil des Ukrainiens, d »identifier les ménages hébergeurs au registre national et de neutraliser les effets de la cohabitation sur le calcul des allocations[22]. L’inscription en adresse de référence constitue une autre voie pour certains publics. Le rapport plaide pour la pérennisation de ce type de mécanismes dans une perspective d’institutionnalisation.
Au-delà de la neutralisation, plusieurs mécanismes de soutien financier sont envisagés afin que l’accueil ne se traduise pas par une perte économique (ce qui réserverait ces initiatives aux seuls ménages aisés) : aménagements fiscaux, subventions publiques aux hébergeurs ou aux structures associatives, et accès aux tarifs avantageux pour l’énergie (tarif social fédéral) et l’eau (intervention sociale eau) lorsque l’hébergé en remplit les conditions et est domicilié à l’adresse de l’hébergeur[23].
V. Anticiper les risques interpersonnels
L’hébergement citoyen représente une forme de solidarité, mais n’est pas sans dangers, du fait notamment de la promiscuité qu’il implique sans garantie d’affinités entre les personnes concernées. Les différences culturelles, la charge émotionnelle ou les déséquilibres de pouvoir sont des facteurs pouvant générer des tensions, malentendus ou situations d’abus, pour les hébergés comme pour les hébergeurs.
Si le droit pénal et le droit civil offrent divers mécanismes de protection – et si la victime d’une dégradation relationnelle peut désormais se prévaloir du Code bruxellois de l’égalité, de la non-discrimination et de la promotion de la diversité, entré en vigueur le 16 octobre 2024[24] -, le rapport insiste surtout sur la nécessité d’un encadrement préventif. Accompagnements, dispositifs de médiation, outils de prévention des conflits et espaces d’écoute doivent faire partie intégrante de tout dispositif structuré.
VI. Conclusion
L’étude s’inscrit dans une troisième phase de l’évolution de l’hébergement citoyen : initialement conçu comme une réponse citoyenne aux insuffisances de la politique d’accueil, puis partiellement encadré dans des contextes de crise, ce dispositif est désormais envisagé sous l’angle de son institutionnalisation par l’administration Bruxelles Logement.
À chaque étape de l’analyse, un même fil conducteur se dégage : l’institutionnalisation de l’hébergement citoyen ne doit pas devenir un instrument de déresponsabilisation des pouvoirs publics. Le rapport met en lumière les lacunes du cadre réglementaire actuel tout en ouvrant des perspectives concrètes – qu’il s’agisse du potentiel des conventions d’occupation temporaire tripartites et de l’habitat solidaire, de la consécration du droit du locataire de donner l’hospitalité, de la pérennisation des mécanismes neutralisant les effets de la cohabitation, ou encore de l’intégration systématique de dispositifs de médiation.
L’hébergement citoyen, fondé dès son origine sur l’engagement individuel et la solidarité, n’a cessé d’évoluer. Il appartient désormais à la Région de Bruxelles-Capitale, ainsi qu’aux autres entités fédérées et à l’État fédéral, d’accompagner ce mouvement, tout en veillant à ne pas éteindre la dynamique de spontanéité qui en constitue le socle depuis ses débuts.
ELC – Rapport HebC_soulis 31.03.2026
[1] Entre mars et décembre 2022, environ 60 000 Ukrainiens ont été accueillis en Belgique. Le 28 février 2022, le secrétaire d’État Sammy Mahdi a appelé les particuliers à accueillir des Ukrainiens chez eux, un appel largement suivi : en quelques jours, plus de 22 000 places d’accueil ont été proposées par des familles belges. M. Schrooten, J. Claeys, P. Debruyne, H. Deleu, D. Geldof, N. Gulinck, G. Loosveldt, W. Peersman, K. Van Acker et S. Van Dam, “#PlaceDispo : Accueil privé de réfugiés ukrainiens en Belgique”, Onderzoekscentrum Sociaal Werk & Kenniscentrum Gezinswetenschappen (Haute École Odisee), Bruxelles, 2022, p. 6.
[2] Selon l’Institut Bruxellois de Statistique et d’Analyse (IBSA), en 2021, la Région de Bruxelles-Capitale comptait 62 % de locataires, contre 38 % de propriétaires occupants, ce qui en fait la seule région belge où les locataires sont majoritaires. Étude menée le 25 septembre 2024, disponible en ligne : https://ibsa.brussels/actualites/62-pourcents-de-locataires-en-rbc.
[3] A. Rea, A. Roblain et J. Hertault, Héberger des exilé·es. Initiatives citoyennes et hospitalité, 1re éd., Bruxelles, Édition de l’Université de Bruxelles, 2023, p. 20 ; https://www.belrefugees.be/fr/.
[4] Ibidem, p. 40.
[5] Ibidem, p. 43.
[6] Le Soir, « Sammy Mahdi : « Jusqu’ici, 88 % des logements pour les Ukrainiens ont été proposés par les citoyens » », 19 mars 2022, disponible sur https://www.lesoir.be.
[7] La Fédération internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge identifie des critères similaires : l’hébergement citoyen doit être volontaire pour toutes les parties, temporaire, accompagné par des professionnels, et territorialisé. Fédération internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, « L’hébergement citoyen des personnes déplacées d’Ukraine en France », Rapport Safe Homes, 2023.
[8] Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire, art. 13 ; transposée aux articles 57/29 à 57/36 de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.
[9] Loi du 12 janvier 2007 sur l’accueil des demandeurs d’asile et de certaines autres catégories d’étrangers, art. 3 ; voy. T.P.I. Bruxelles, 29 juin 2023, n° 2022/4618/A, § 44 : « Il ne s’agit effectivement pas d’une obligation de moyen, mais d’une obligation de résultat ».
[10] Les normes de qualité imposent une superficie nette minimale de 18 m² pour un habitant, augmentée de 10 m² pour chaque habitant supplémentaire. Voy. art. 4 de l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 novembre 2023 déterminant les nouvelles exigences élémentaires en matière de sécurité, de salubrité et d’équipement des logements.
[11] Civ. Liège, div. Verviers, 3 décembre 2013, J.J.P., 2015, p. 255 (refus de reconnaître un bail au motif que 50 euros de loyer ne représentaient qu’une somme symbolique, largement inférieure à la valeur locative réelle du bien).
[12] N. Bernard, « La convention d’occupation précaire, un contrat atypique mais en plein essor », J.L.M.B., n° 2018/31, p. 1487-1488.
[13] Ordonnance du 4 avril 2024 modifiant l’article 5 du Code bruxellois du logement ; voy. N. Bernard, « Les occupations précaires en 2023. Urbanisme, aspects civils et contractuels, salubrité, domiciliation… », Revue pratique de l’immobilier, 1/2023, p. 73-74.
[14] Convention d’hébergement temporaire – Brussels Helps Ukraine, disponible sur https://helpukraine.brussels.
[15] Ce dispositif a permis l’accueil, par 7 000 citoyens, d’environ 17 000 résidents ukrainiens. UNHCR France, L’hébergement citoyen des réfugiés ukrainiens en France: une étude du HCR pour tirer les enseignements d’une solidarité exceptionnelle, communiqué de presse du 15 février 2024 ; Cour des comptes, « L’accueil et la prise en charge par l’État des réfugiés d’Ukraine en France en 2022 ».
[16] Code bruxellois du logement, art. 2 § 1, 25°, art. 188 et art. 262.
[17] Cour eur. D.H., McCann c. Royaume-Uni, 13 mai 2008 ; voy. également Cour eur. D.H., Bagdonavicius et autres c. Russie, 11 octobre 2016, et C.E. n° 261377, 19 novembre 2024, DIEK.
[18] Une telle intervention s’inscrirait dans la continuité de l’approche déjà adoptée par le législateur régional, notamment à travers l’intégration de la jurisprudence relative à l’interdiction des clauses contractuelles prohibant de manière générale la détention d’animaux domestiques (art. 218/1, § 1er, du Code bruxellois du logement).
[19] Loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, art. 14 ; voy. N. Bernard, « La cohabitation (au sens de l’allocation de chômage) requiert davantage qu’un simple partage de toit. L’heureuse confirmation de la Cour de cassation », J.T., 2018, p. 141.
[20] C. trav. Liège (division Neufchâteau), 28 juin 2023, R.G. 2022/AU/56.
[21] Cass., 9 octobre 2017, R.G. n° S.16.0084.N ; Cass., 22 janvier 2018, n° S.17.0039.F.
[22] Circulaire SPF Intérieur, « Inscription de la population ukrainienne sous statut de protection temporaire dans les registres de la population », 9 mars 2022, p. 3.
[23] Pour une liste exhaustive des bénéficiaires du tarif social en énergie, voy. https://www.socialenergie.be/fr/mesures-sociales/gaz-elec/tarif-social/; pour l’intervention sociale eau, https://www.socialenergie.be/fr/eau/mesures-sociales/intervention-sociale/.
[24] V. van der Plancke, « La répression des marchands de sommeil en »elgique », Revue juridique Jurislogement, n° 1, 2025, p. 20-23 ; Code bruxellois de l’égalité, de la non-discrimination et de la promotion de la diversité, art. 6, 7 et 24.